La Commission européenne remet en circulation 21,3 milliards d’euros de prêts de défense non utilisés et pousse les États membres à en faire bénéficier l’Ukraine, confrontée à un déficit budgétaire de 70 milliards d’euros. Mais Bruxelles n’a aucun moyen de les y contraindre.
L’équation est délicate : d’un côté, des milliards d’euros de prêts européens destinés à la défense qui n’ont pas trouvé preneurs ; de l’autre, une Ukraine exsangue financièrement, frappée chaque jour par des raids aériens russes et confrontée à un manque de ressources estimé à 70 milliards d’euros. La Commission européenne tente depuis jeudi de faire coïncider ces deux réalités, sans disposer des leviers juridiques pour y parvenir.
C’est dans ce cadre que 21,3 milliards d’euros de fonds non utilisés au titre du programme SAFE (Security Action for Europe) ont été remis à disposition des États membres. Ce dispositif de prêts à taux réduit, conçu pour accélérer le réarmement européen face à l’agression russe et aux incertitudes liées au retour de Donald Trump à la Maison-Blanche, n’avait pas été sollicité à hauteur des prévisions initiales. L’Italie, la Hongrie et la France figurent parmi les pays qui ont emprunté bien en deçà de leur enveloppe potentielle.
Un nouveau cycle de demandes est désormais ouvert jusqu’au 13 novembre. Dans une lettre adressée aux gouvernements européens, le commissaire à la Défense, Andrius Kubilius, les invite à nouer des coentreprises avec des industriels ukrainiens, en priorité dans les secteurs les plus critiques : défense antimissile, drones et munitions. « Nous encourageons clairement nos États membres à faire tout ce qu’ils peuvent pour mener des projets conjoints en ce moment », a déclaré le porte-parole de la Commission pour la défense, Thomas Regnier, ajoutant que ces fonds pouvaient « aligner les intérêts nationaux et ceux de l’Ukraine ».
La présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, avait elle-même annoncé la démarche lors de son discours sur l’état de l’Union devant le Parlement européen le mois dernier : « En utilisant les fonds restants de SAFE, nous allons mettre en place un nouveau programme pour des projets conjoints avec des entreprises ukrainiennes. »
Reste que l’exécutif européen ne dispose d’aucune base légale pour imposer quoi que ce soit. Les prêts SAFE appartiennent aux États membres, qui les ont contractés pour leurs propres besoins de défense. Bruxelles mise donc sur un levier indirect : les règles d’achats conjoints. Jusqu’en mai dernier, une dérogation permettait aux gouvernements de passer des commandes réservées à un seul pays, une disposition introduite à la demande du commissaire polonais au budget, Piotr Serafin, et dont Varsovie a largement profité en affectant 89 % de ses financements à son industrie nationale d’armement. La Pologne est de loin le premier bénéficiaire du programme, avec 43,73 milliards d’euros engagés, soit près de 30 % du total.
Cette dérogation n’est plus applicable dans ce nouveau cycle. La Commission espère donc que la Pologne et d’autres pays demandeurs associeront l’Ukraine à leurs projets pour satisfaire aux critères d’achats multi-pays, même si aucun seuil minimal de participation ukrainienne n’est fixé. « Dans la situation actuelle, la Commission ne peut pas simplement dire : faites-en ce que vous voulez. Mais rien ne garantit que cela arrivera », a reconnu un responsable européen sous couvert d’anonymat.
La capacité d’absorption des États membres soulève également des doutes. Huit pays, dont l’Allemagne et les Pays-Bas, n’ont jamais adhéré au programme SAFE, préférant emprunter à moindre coût sur les marchés plutôt que via la dette commune européenne. Certains membres du flanc oriental, comme la Roumanie, sont soumis à une procédure de déficit excessif qui limite leurs marges de manœuvre. Il ne reste donc qu’un nombre restreint de candidats crédibles, parmi lesquels la Pologne, l’Irlande et la Grèce.
Ce contexte laisse ouverte la perspective que plusieurs milliards d’euros demeurent non dépensés, au moment précis où l’Ukraine en aurait le plus besoin. La réglementation actuelle ne permet pas de réaffecter directement à Kyiv des prêts non utilisés, mais Bruxelles a déjà montré par le passé sa capacité à trouver des « solutions créatives » pour contourner des obstacles juridiques.
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