81ème assemblée générale des Nations Unies: à quoi sert encore le grand rendez-vous du monde ?

Formellement ouverte depuis le 8 septembre dernier, l’Assemblée générale des Nations Unies trouvera son point d’orgue le 22 septembre prochain avec le débat général des chefs d’Etat et de gouvernement. Il se prolongera jusqu’au 26 de ce mois mais ne devrait comme prévu pas accoucher de grandes révolutions institutionnelles ou géopolitiques. 

Mardi, Antonio Guterres présentera donc le rapport annuel de l’ONU, avant que l’Assemblée assiste aux discours des grands de ce monde. Les guerres en Ukraine et au Moyen-Orient, l’intelligence artificielle, le climat et les grands déséquilibres internationaux seront au cœur des discussions. Pendant quelques jours, Manhattan donnera une nouvelle fois l’impression d’être la capitale politique de la planète. Mais pour quoi faire ?

La question peut paraître un brin provocatrice pour les tenanciers de l’ordre international post-1945 mais nous sommes déjà bien ancré dans un XXIè siècle aux antipodes des équilibres mondiaux de la fin de la Seconde guerre mondiale. Donc la question devient difficile à éviter : à quoi sert l’ONU encore aujourd’hui ? Jamais depuis longtemps le monde n’a semblé aussi instable et dangereux. Et jamais les grandes institutions multilatérales créées après 1945 n’ont paru aussi impuissantes à enrayer cette dégradation. Il ne s’agit pas de dire que l’ONU ne sert plus à rien. Elle conserve des fonctions humanitaires, sanitaires, diplomatiques et normatives considérables. Son Assemblée générale permet aux 193 États membres de disposer chacun d’une voix et constitue probablement la dernière enceinte véritablement universelle où presque tous les pays de la planète peuvent encore se parler. Mais parler n’est pas gouverner.

Un monde qui n’existe plus

Le paradoxe des Nations unies tient désormais dans cette contradiction. L’Assemblée générale représente assez bien le monde contemporain, où l’Afrique, l’Asie, l’Amérique latine et ce que l’on appelle imparfaitement les « Suds globaux » occupent une place croissante. Mais ses résolutions restent largement non contraignantes. Le véritable pouvoir en matière de paix et de sécurité demeure concentré au Conseil de sécurité.

Or celui-ci reste organisé autour des rapports de force de 1945. États-Unis, Chine, Russie, France et Royaume-Uni disposent toujours d’un siège permanent et du droit de veto. Aucun pays africain n’est membre permanent. Ni l’Inde, devenue le pays le plus peuplé du monde, ni le Brésil, ni le Japon, ni l’Allemagne ne disposent de ce statut. L’architecture politique des Nations unies correspond donc de moins en moins à la réalité démographique, économique et géopolitique de la planète.

Le système devient plus problématique encore lorsque les puissances chargées de garantir l’ordre international sont elles-mêmes directement impliquées dans les confrontations qui le déstabilisent. Le veto russe pèse sur le traitement de l’Ukraine, les États-Unis l’ont utilisé sur le dossier israélo-palestinien, tandis que Pékin protège ses propres intérêts stratégiques. L’ONU se retrouve face à une contradiction presque insoluble : elle doit réguler les rapports de force tout en dépendant précisément des puissances qui les organisent.

Du multilatéralisme au transactionnalisme

Mais le problème dépasse largement les Nations unies. Nous assistons peut-être à la fin d’un cycle historique : celui des grands ensembles créés pour organiser, encadrer ou pacifier les relations internationales.

L’Union européenne peine à parler d’une seule voix dès que les intérêts stratégiques nationaux divergent. La Ligue arabe révèle régulièrement ses divisions. L’Union africaine demeure contrainte par les souverainetés de ses membres. Le Conseil de coopération du Golfe lui-même n’efface ni les intérêts nationaux ni les rivalités régionales. Ces organisations ne sont évidemment ni identiques ni interchangeables. Mais elles rencontrent une même difficulté : la puissance revient plus vite que les institutions ne savent la contenir. L’Etat est de nouveau redevenu la valeur refuge pour les citoyens du monde entier, pas les grands ensembles institutionnels du droit international.

Donald Trump en constitue aujourd’hui l’expression la plus spectaculaire. Son rapport au monde repose beaucoup moins sur la construction patiente de normes collectives que sur la négociation, le rapport de force et la transaction. Alliés, adversaires, tarifs douaniers, défense, énergie : tout peut devenir l’objet d’une négociation directe.

Le symbole est saisissant. Le grand rendez-vous annuel du multilatéralisme mondial se tient à New York, au cœur même d’une Amérique dont le président privilégie ouvertement les rapports directs entre puissances. Et le plus intéressant, cette semaine, se déroulera probablement moins à la tribune de l’Assemblée générale que dans les salons, les hôtels et les rencontres bilatérales qui l’entourent. L’ONU reste indispensable pour faire venir tout le monde au même endroit, mais les décisions déterminantes se prennent de plus en plus à côté de l’ONU plutôt que par l’ONU.

Le prochain secrétaire général comme révélateur

En 2027, la succession d’António Guterres constituera d’ailleurs un extraordinaire révélateur de cette recomposition. Le processus de désignation de son successeur mettra une nouvelle fois en scène les nouveaux équilibres internationaux et les ambitions des différentes régions du monde.

L’Assemblée générale peut entendre les candidats et les 193 États débattre de leurs projets. Mais le secrétaire général est nommé par l’Assemblée sur recommandation du Conseil de sécurité. Les cinq membres permanents retrouvent donc, au moment décisif, leur position centrale. Voilà tout le paradoxe de l’ONU contemporaine : un monde de 193 États continue à fonctionner politiquement autour d’une architecture dessinée par les vainqueurs de 1945.

Le miroir du monde plutôt que son arbitre

Faut-il alors supprimer l’ONU ? Certainement pas. Ce serait confondre l’impuissance d’une institution avec l’inutilité du dialogue international. Mais il faut probablement cesser de lui demander ce qu’elle n’est plus capable de produire. On doit pouvoir encore se réunir dans des grandes agoras politiques quelques fois par an, à tout le moins au moins une fois. On l’a compris : l’ONU ne gouvernera pas le monde et elle ne peut contraindre efficacement les grandes puissances lorsque celles-ci considèrent que leurs intérêts vitaux sont engagés. Elle n’empêche ni les guerres, ni les rivalités stratégiques, ni le retour des sphères d’influence. Elle reste cependant le lieu où le monde se regarde, se parle et parfois négocie.

Mais la semaine new-yorkaise permet aux puissances occidentales, aux BRICS, aux pays africains, aux monarchies du Golfe, aux États latino-américains et asiatiques de se retrouver dans une même ville. Elle offre aux petites puissances une tribune mondiale et permet des médiations ou des rencontres qui seraient parfois impossibles ailleurs. Mais cela ne constitue plus un gouvernement du monde.

Nous entrons dans une période beaucoup plus brutale où les institutions multilatérales cèdent du terrain devant les puissances, les coalitions temporaires, les accords bilatéraux et les transactions. Ce n’est peut-être pas encore le retour complet à l’état de jungle. Mais c’est bien le retour d’un monde dans lequel le rapport de force précède de plus en plus souvent la règle. Et Trump n’en est pas l’instigateur mais l’accélérateur.

Sébastien Boussois, Docteur en sciences politiques, consultant et chercheur en géopolitique