Der europäische Kohlenstoffmarkt steht im Vorfeld seiner nächsten Überprüfung unter Druck.

Das Emissionshandelssystem (ETS), ein Eckpfeiler der Klimapolitik der Europäischen Union, ist Gegenstand eines Tauziehens zwischen Befürwortern strengerer Regelungen und Industrieverbänden, die Lockerungen fordern. Die Europäische Kommission wird voraussichtlich in Kürze einen Überarbeitungsvorschlag vorlegen.

Der vor zwei Jahrzehnten eingeführte europäische Emissionsmarkt deckt mittlerweile rund 40 % der EU-Emissionen ab und repräsentiert etwa 10.000 Industrieanlagen, Fabriken und Kraftwerke. Sein Prinzip: Unternehmen müssen für jede emittierte Tonne Treibhausgase Zertifikate erwerben. Diese Zertifikate sind handelbar und schaffen so einen CO₂-Preis, der Emissionsreduktionen möglichst schnell fördern soll. Die Gesamtemissionsobergrenze sinkt nach den geltenden Regeln jährlich um 4,3 %.

Die Ergebnisse sind gemischt. Die Europäische Umweltagentur stellt fest, dass die Emissionen aller stationären Industrieanlagen, die unter das System fallen, zwischen 2005 und 2024 um 51 % gesunken sind. Die Stahlindustrie emittiert nun etwa 20 % weniger als vor Inkrafttreten des Systems. Die Emissionen der Luftfahrt hingegen steigen weiter an: Laut der Nichtregierungsorganisation Carbon Market Watch erfasst das Emissionshandelssystem nur einen Bruchteil der tatsächlichen Klimawirkung des Sektors.

Die größte Schwäche des Systems liegt in den kostenlosen Zertifikaten. Diese wurden als vorübergehende Maßnahme zum Schutz der Industrie während des Übergangs eingeführt, sind aber nie wirklich verschwunden. Laut Carbon Market Watch sind weiterhin rund 90 % der Industrieemissionen durch diese kostenlosen Zuteilungen abgedeckt. Das bedeutet, dass Unternehmen den vollen Preis für CO₂ nur für einen Bruchteil ihrer Emissionen zahlen. Manche erhalten sogar mehr Zertifikate als sie benötigen und verkaufen den Überschuss weiter, wodurch sie Gewinn erzielen.

„Es sind im Wesentlichen die großen Öl- und Petrochemiekonzerne, die gegen die Abschaffung dieser kostenlosen Quoten lobbyieren, unterstützt von einigen großen Produktionsbranchen mit starkem Fokus auf Kohle“, erklärt Wijnand Stoefs, Leiter der Abteilung für europäische Politik bei Carbon Market Watch.

Die Debatte reicht weit über Europas Grenzen hinaus. Die Weltbank listet weltweit mehr als 35 Emissionshandelssysteme auf. Mehrere Länder haben nach Inkrafttreten des EU-Grenzausgleichsmechanismus für CO₂ (CBAM), der bestimmte Importe einer CO₂-Bepreisung unterwirft, die Einführung eigener Systeme beschleunigt. „Indonesien, die Philippinen, Indien, die Türkei – sie alle haben bereits ein System oder arbeiten mit Hochdruck an dessen Einführung“, bemerkt Stoefs, der dies als Folge des „Brüssel-Effekts“ sieht.

Doch auch andere Länder laufen Gefahr, die Schwächen des europäischen Modells zu übernehmen. Die Türkei und Südkorea erlauben oder erlaubten Unternehmen, einen Teil ihrer Emissionen durch Projekte im Ausland, wie beispielsweise Aufforstungsprogramme, zu kompensieren. Umweltorganisationen halten diese Mechanismen oft für intransparent und ineffektiv. Neuseeland ist ein weiteres Beispiel: Eine Analyse der Weltbank ergab keine statistisch signifikanten Auswirkungen des neuseeländischen Emissionshandelssystems (ETS) auf die CO₂-Emissionen, vor allem weil die Landwirtschaft, die fast die Hälfte der nationalen Emissionen verursacht, weitgehend ausgeschlossen war.

In Brüssel ist der politische Kampf bereits im Gange. Die schwedische Europaministerin Jessica Rosencrantz plädierte in einem kürzlich veröffentlichten Schreiben für die Beibehaltung eines ausreichend ambitionierten linearen Reduktionsfaktors, den sie als „entscheidendstes Element“ für den Erhalt von Investitionsanreizen im Rahmen der industriellen Transformation bezeichnet. Sie fordert zudem die Einbeziehung von Emissionen aus der Müllverbrennung in den Emissionshandel.

Die Wirtschaftslobby BusinessEurope fordert eine Verlangsamung des Auslaufens der kostenlosen Emissionszertifikate und eine Lockerung der EU-Klimastrategie 2040. Als Gründe werden Inflation, geopolitische Konflikte, globale Handelsbeschränkungen und die Schwäche der europäischen Wirtschaft angeführt. Der umweltpolitische Sprecher der EVP, der größten Fraktion im Europäischen Parlament, möchte das Ende der kostenlosen Zertifikate über 2039 hinaus verschieben und sie an Investitionen innerhalb der Europäischen Union knüpfen: „Es ist nicht länger hinnehmbar, dass Unternehmen ihre kostenlosen Zertifikate für Investitionen außerhalb Europas nutzen.“

Diese Druckmittel haben bereits konkrete Auswirkungen gezeigt. Ein zweites europäisches Emissionshandelssystem für Brennstoffe im Gebäude- und Straßenverkehr sollte ursprünglich 2027 in Kraft treten; der Start wurde jedoch auf 2028 verschoben. Das Umweltbundesamt warnt vor weiteren Verschiebungen oder einer Abschwächung des Systems und argumentiert, dass die Begrenzung kostenloser Zertifikate und die Aufrechterhaltung eines robusten CO₂-Marktes unerlässlich seien, damit die EU ihre Klimaziele erreichen könne.